中共中央党校 - 学习时报网_农地确权要处理好四大关系

　　党的十八大尤其是十八届三中全会以来，确权改革逐步展开，并取得了重大进展。农地确权成果要得以巩固提升，必须进一步深化完善确权改革，要紧跟市场经济发展需求，坚持问题导向，将确权改革从初级形态向更广领域、更宽外延、更深内涵的多维层面持续推进。

　　农村土地确权是农村改革的基础性工程，农村“三块地”(农用地、农村集体经营性建设用地、宅基地)改革以及与土地相关的改革都可追溯到确权问题上来，农村土地诸多问题最终需要通过全域确权、全面确权、全程确权加以解决。党的十八大，尤其是十八届三中全会以来，确权改革逐步展开，并取得了重大进展。农地确权成果要得以巩固提升，必须进一步深化完善确权改革，要紧跟市场经济发展需求，坚持问题导向，将确权改革从初级形态向更广领域、更宽外延、更深内涵的多维层面持续推进。

　　农村土地确权改革是一个复杂的系统工程，在推进中面临各种问题是难免的，目前存在两大认识问题需要着重辨识，以防对确权改革产生误导。一是部分理论工作者和政策研究者对确权相关改革存在一定程度的质疑，甚至非议。二是很多实际工作者仅仅把确权停留在登记颁证层面上加以看待。这两个方面的认识有失偏颇。比如一些研究人员始终坚持土地调整的思维否定确权改革，同时放大了农民要求调整土地的意愿。在相对封闭时期，农民以农为业、靠农为生的情况下，适当调整土地有其合理性，而在新一轮土地确权时期，三农已经处于较高开放程度，农民生存发展的选择机会更多，现在农民对土地实际控制利用已经出现了普遍剩余，土地确权后通过农民自主的土地流转解决相应问题将更加有利。试想如果不进行深度确权，仍然通过平均调整土地，又有多少农民安于土地从事农业生产经营呢?实际工作中，乡村干部存在积极性和主动性不足的问题，有多方面的原因，与农村治理生态有关，也与农村现存的产权状况有关。乡村干部对确权的认识不够全面，反过来会影响确权的质量。

　　针对种种认识问题，农地确权改革应以更强的定力，更实的举措，更新的思维，积极主动而为，在重点处理四大关系上真正下定决心做好改革文章。

　　形式要件与实质内容的关系。现在都知道并且承认，以往确权存在面积不实、账表不全、证件缺失、权属模糊等问题，重新做好登记颁证这一基础工作，在确权的形式要件上补上这一课是当然之举。这次土地确权不是重复工程，更不是无用之功，而且确权工作不能仅仅停留在登记颁证这一层面上。要使农村土地权证不沦为一纸空文，就要赋予土地权证更加丰富的产权内涵。要实行全域确权，将农村范围内的各类土地权益分别界定，对农村机动地、经营建设用地、复垦耕地、所谓四荒地、公益用地等边缘地带都要一网打尽，在空间地域上不留空白余地。农民之间存在纠纷，很多是源于产权模糊引致的结果。近几年来农村土地改革的路子走对了，各类土地确权的权能随着形势需要不断扩展而且具体了。但此轮确权要有前瞻性，要改变以前亦步亦趋的做法，在确权的实质内容上要做到更加充分完备，发给农民权证涉及的权利应当更加充分明晰，以确保在实质内容上不留空白地带。比如土地承包权的继承，初始承包权的自主有偿转让，初始产权期限的永久化长期化，土地征用中政府依法强制执行与利益合理分配及土地直接入市时的利益分享等问题都已经迎面而来，这些均是确权的实质性内容，相关权利在政策尤其是法律上要尽快从有利于落地落实的角度明确到位。另外城乡大规划、村庄小规划及用途管制都会影响产权界定，因此确权的法律体系是广泛的，总体上要有利于优化各类土地产权的价值功能。确权的基础性目的就是要定纷止争，只有确权的实质内容更加全面具体，才能从源头上解决各种矛盾纠纷。

　　身份确权与交易确权的关系。广义看，产权反映人与物关系基础上的人与人的关系，基于身份确权是中国农村土地改革的特有现象。当确权处在初级阶段时，自然要将土地权益配置到“当然”主体，将土地按农村传统居民身份均配体现了一种正当性。基于身份的确权实际也是对过往的一种告别方式，在随后的经济领域，真正公平的权利观应是基于交易，而不是无偿配置。这既适合城市经济，也适合农村经济;既适合一般资源配置，更适应土地要素配置。随着形势发展，农村家户制的产权，还应辅以婚姻法、继承法等配套法规完善到不断变化的主体上。这次确权要尽快结束基于身份确权的重任，果断解决好成员权的认证问题。以后确权应该是基于交易为主，通过交易来指认产权主体，淡化成员权，对土地产权交易主体不应再作更多的身份限制。同时也要认识到，市场交易只能向前看，不能向后看，只能通过持续的交易机制和公共政策的调节平衡利益关系。处理好基于身份确权与基于交易确权的关系，就要赋予不同身份权利主体充分让渡产权的权利。

　　初始确权与永续确权的关系。初始确权是基础，但不能无休止的初始化，农地确权不能搞子子孙孙无穷无尽的事情。初始化确权要尽早锁定，在此基础上形成永续动态的确权机制。如上所述，交易本是永续确权与保护产权的重要方式。农村产权还有各种变更类型，某一阶段的初始确权任务完成后，并非万事大吉，第一轮承包和第二轮承包中出现的不到位问题，很多方面就是没有处理好初始确权与永续确权的关系。相关部门要及时做好土地权利主体变更登记工作，永续确权当然不是村组经常调整变动土地，“人动”与“地动”之间本身就是铁打的营盘与流水的兵的关系，确权要处理好变与不变的关系，确权需要查漏补缺，要用钉钉子的精神为确权打好补丁。

　　政治与经济的关系。现在的农村土地集体所有权远非以往的集体统一所有、经营及控制的权利，而是朝传统村落范围内权利主体组合的地域性集体共同体概念回归。在经济领域，落实集体所有权就是要落实传统地域内个体相关权利，在此基础上按实际需要，基于交易规则和协商规则，甚至民间的人情规则达成相应的集体行动与合作机制。如果此类被破坏的自发秩序难以修复，指望在市场经济条件下用计划的办法配置土地资源来解决问题，操作起来的弊端也会层出不穷，更会影响农民对所谓集体的看法。现行村级组织要在降低农地交易成本和农民合作成本上发挥积极作用，同时发挥基层群众自治组织功能，这是村级组织存在的意义所在。农民利益不受损的核心是赋予并保护好农民充分完整的土地权益。市场经济条件下，赋权农民、尊重农民、放活农民是新形势下农地改革的重要原则，只有用合适的理念和方法推进改革，才能坚持好这一原则。