中共中央党校 - 学习时报网_完善“一体两翼”的乡村治理结构

　　村民自治是乡村治理的基本形态，是乡村治理基础性制度设计，可以看作基层社会治理的“体”；法治、德治是乡村社会治理基本手段，可以看作基层社会治理的“翼”；善治是乡村治理的基本目标，可以看作基层社会治理的“向”。自治、法治、德治相结合，即是一种以村民自治为“体”，法治、德治为“翼”，善治为“向”的“一体两翼”乡村治理结构。

　　当前，完善“一体两翼”的治理结构，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，面临着诸多挑战，其中最为核心的是村民自治落实难、乡村法治建设滞后、传统伦理道德滑坡等。因此，当务之急就是采取措施切实落实村民自治，在保障村民自治权有效行使的前提下，不断丰富乡村治理的法治、德治手段，然后再辅以相应的制度协调，使自治、法治与德治紧密结合，服务乡村“善治”。

　　切实落实村民自治，保障村民自治权。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“四个民主”的落实情况，足以体现村民自治的实施效果。当前，在一些农村地区仍存在着选举不民主、决策走形式、管理难参与、监督没效果等违背村民自治制度和精神的现象。脱离了村民自治之“体”去谈德治、法治两“翼”无异于缘木求鱼。

　　一是基层政府要管住手。在某些地方，基层乡镇政府对乡村治理干预过多，特别是直接间接干预村委会选举，这成为妨碍村民自治制度与村民自治权利切实得到落实的最大障碍之一。这需要基层政府在具体管理实践中，厘清乡镇政府的权力边界，以法律制度管住乡镇政府的手，夯实村民自治权利落实的第一步。二是基层政府要擦亮眼。为确保村民自治切实落实，村民自治权利得到保障，政府还需要擦亮“眼睛”，善于发现与辨识违反自治制度的现象并加以制止，真正发挥好权威监督作用。三是基层政府要多动嘴。村民自治作为一项基层治理制度，是我国乡村治理的基本形态，其对乡村发展秩序的维护起着至关重要的作用。由于受到认知能力、惯性思维等因素的制约，在许多农村地区，村民对乡村自治制度的理解与认识仍然相对肤浅，甚至于淡漠自治这项基本权利。因此，这仍然需要政府通过多种渠道与媒介，加大村民自治制度、自治精神与自治权利的宣传讲解。

　　推进乡村法治建设，提升村民法治意识。在我国许多农村地区，还存在着法治人才短缺、青年人口流出大、留守儿童多、传统保守观念重等问题，这对当地法治建设带来了严重的制约。法治作为乡村治理模式的一“翼”，决定了村民自治之“体”飞行的距离与飞行的轨迹，同时也影响到未来乡村社会的长治久安。要发挥好法治在乡村治理中的工具作用，密合法治与村民自治的关系，必须深入推进乡村法治建设，提升村民的法治意识。

　　一是强化基层法治宣传。遵照国家普法活动，深入推进农村普法宣传。基层政府、村两委，以及乡村精英都应当担负起宣传、解读国家基本法律、党和政府重要政策的责任。让村民能有一个直接认知法律政策精神实质的途径。通过持续宣传，形成学法、识法、践法的氛围，使村民在潜移默化中建立起法律“规范”意识，以弱化村民选择法外途径解决纠纷的惯性思维，避免法律问题道德化，使基层矛盾累积。二是充实基层法律人才。加大对乡镇司法所、派出所、派出法庭、派驻检察室等司法机构法律人才的充实。解决公共法律人才短缺问题，保障农村法律公共服务供给；加大对法律专业大学生“村官”的招聘，将法治精神带到农村；加大对村两委人员法律素养的培育，使其主动担负起践履法治精神的示范责任。三是鼓励村民公共参与。公共参与作为公民权利践履的一条基本路径，既能强化公民法治理念，也有助于推进基层法治建设。在许多农村地区，人们漠视选举权、罔顾决策权、怠忽管理权、放弃监督权的现象仍然较为常见。这需要建立一套有效的激励制度，促动村民积极参与乡村公共事务，使其在参与中逐渐确立增强权利意识和法治观念。

　　复兴乡村传统美德，提升村民道德水准。曾经，中华优秀传统文化在乡村有着广泛的影响，起着调节乡村人际关系、规范村民公私行为的重要作用，这是中国传统道德参与乡村治理的典范。随着城市化进程持续推进，乡村人口不断流失，中华优秀传统文化在乡村出现了传承断代问题。乡村施行德治，必须结合社会主义核心价值观，复兴以中华优秀传统文化为内核的乡村传统美德，深入实施公民道德建设工程，提升村民道德水准。

　　一是充分重视乡规民约建设。传统的乡规民约是村民共同意志的表达，更多地体现全体村民认同的道德价值，它是乡村传统美德的规范化。把与社会主义核心价值观相一致的乡村传统美德，作为乡规民约制定的价值基础，以乡规民约的推广运用来逐渐唤起人们对乡村传统美德的价值认同，最终提升村民的道德素养，为德治打下良好基础。二是发挥道德乡贤作用。在过去，德高者望重。德高望重者通常是践行乡村传统美德的代表者，他们的言行对于村民行为具有较强的示范与形塑作用。在市场经济的冲击下，道德乡贤影响力逐渐让位于经济能人。复兴乡村传统美德，有必要重新重视道德乡贤的作用，鼓励他们积极参与乡村治理，发挥其道德影响力，引领村民重拾乡村传统伦理信仰。三是强化乡村道德教育。采取道德讲堂、道德模范评比、道德事迹宣传等手段，积极宣扬乡村传统美德与社会主义核心价值观。让已经对乡村传统美德较为陌生的农村新生代对乡村伦理重新建立认知，并结合社会主义核心价值观确立新的乡村道德观。

　　建立协调机制，密合“一体两翼”治理结构。“一体两翼”的社会治理结构，需要自治、法治与德治的紧密结合。要实现紧密结合，有必要协调三者之间的关系。自治如果变为任性治理，则会拒斥法治与德治；自治刻板地强调法治，则会弱化德治；自治过于强调德治，则可能引发司法问题。因此，有必要建立自治、法治与德治的协调机制，使自治在尊法守德的基础上，运用法律与道德手段开展乡村社会治理。这一协调机制必须具备清晰界定法律与道德边界的功能，从而针对不同问题选择法治或德治手段；这一协调机制必须具备规范自治权限的能力，使自治权利、自治行为得到规范，从而使治理在法律框架内施行；最后，这一协调机制还必须具备纠偏改过的能力，对发现突破法律边界或有违道德规范的治理行为给予及时的纠正。

　　综上，自治制度的切实落实，赋予乡村治理主体对公共事务的自主治理权；法治建设持续推进、乡村传统美德不断复兴，在不断进行治理的尝试中，自治、法治与德治必将走向密合，成为我国乡村社会治理体系的基本结构；在国家整体治理方略的引领下，这种社会治理结构必定能够把乡村导向“善治”，推进乡村治理现代化。