中共中央党校 - 学习时报网_问题把握和风险防控关注混合所有制改革中的

　　党的十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济以来，国有企业混合所有制改革（以下简称“混改”）受到广泛关注。近两年，虽然试点工作取得了一定成效，但混改中也出现了一些不容忽视的问题。

　　中央政府一再强调坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。但是，个别地方仍然出现“为混改而混改”的局面，甚至有地方提出国有企业必须全部混改的不适当要求。混改效果本应以混改后企业经营效率是否得到有效提升来衡量，但根据有关部委调研报告所提供的情况看，部分地区前些年提出的目标和近期提交的成绩单却都是混合所有制企业户数占比。中央政府的政策目标在这里表现为被层层放大，最终损害了政策的有效性。

　　这里，我们需要首先弄清为什么要混改，混改的主要目标是什么。与20世纪90年代国企改革以脱困为主要目的不同，此次混改主要是解决国有企业市场主体地位不明确、国有经济布局过宽、效率低下等问题，以达到“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的目标。

　　在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等关系国计民生和经济安全的重要领域开展混合所有制改革试点，表明了推进这项改革的决心和信心。改革的主要任务是开放竞争性业务、破除行政垄断、打破市场垄断，推进政企分开、政资分开、网运分开、特许经营等。允许乃至引入更多的非公资本发展混合所有制经济，是实现改革任务可探索的有效途径。

　　在混改过程中，特别要防范一些学者所提醒的“混合所有制失灵”的问题出现。一是国资仍拥有实际控制权，包括绝对控股和相对控股，会继续依仗垄断优势，强化行政壁垒，而民资则选择“搭便车”分享垄断利润。这样的改革无实质性意义。二是民资拥有实际控制权，会诱导国资代理人放弃监督，甚至选择妥协合谋，从而导致国有资产流失等问题。这对混改背景下的国资监管能力提出了更高要求。

　　如何防止和管控混改中可能出现的问题和风险，对此，2015年国务院发布的《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（下称《意见》），明确提出了分类推进国有企业混合所有制改革的基本要求。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业以及公益类国有企业如何实施混改，提出了宏观的指导意见；对哪些领域的企业需要独资或绝对控股、相对控股，哪些领域放开进入，也提出了明确的意见。

　　宏观而言，混改首要的是涉及调整优化国有资本战略布局。按照《意见》要求，国有资本要逐步实现三个“集中”，即“向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中”。而这个过程不仅需要时间，更需要操作机制。在此三个“集中”的领域，混改可稳步试点，成熟一个推进一个，顶层设计与底层实践相结合，争取推出可复制的样板。其他逐步退出或剥离的领域，可发挥地方和企业的积极性，以国有资本保值增值为主要目标，适时加快推进。

　　微观而言，混改中需要妥善处理好两个突出问题，一是如何破除行政垄断，二是如何确定资产定价标准，而这两个问题又是紧紧联系在一起的。以什么价格引入外部资本，以什么价格激励内部员工持股，客观标准在哪里，是一个大问题。标准如果不能正确公允的确定，混改很有可能造成国有资产的流失。客观标准，只能由市场来确定；而公平竞争的市场的存在，必须以破除行政垄断为前提。这里就涉及政府资源配置的问题。

　　2017年中办国办发布的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》对政府代表国家和全民所拥有的自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源如何创新资源配置方式提出了明确的改革目标。即，自然资源方面要以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用；经济资源方面（主要指金融类和非金融类经营性国有资产）要突出国有资本的内在要求，明确委托代理关系的制度安排，建立健全国有资本形态转换机制；社会事业资源方面（主要指非经营性国有资产）要引入市场化手段和方法，实现更有效率的公平性和均等化，促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

　　混改更多地涉及经济资源方面，如何建立健全国有资本形态转换机制，即实现价值形态和实体形态之间的顺利转换，就需要市场化的资产定价机制。因此，混改所需外部环境，关键就在于全面落实十九大报告所提出的“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”这一基本原则，打破行政垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革。因此，混改要十分注意先后的步骤。混改不能超前于市场化，必须与市场化改革齐头并进，有条件的市场化步伐可领先于混改。市场化不成熟的领域，或者市场垄断严重的领域，可先采取措施消解市场垄断，然后再实施混改。

　　最后需要强调的是，国有企业实施混改，亦需“不忘初心，牢记使命”。这里的初心，就是要做强做优做大国有资本，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。这里的使命，就是要使国有企业牢牢成为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，成为我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。