中共中央党校 - 学习时报网_积极化解去产能中的债务风险

　　近年来，我国加快推进去产能并取得了初步成效，促进了产业结构调整与资源配置优化。然而，在去产能的过程中，由于限产、减产、停产、重组等原因，产能过剩企业面临不同程度的经营困难，财务状况恶化、现金流更趋紧张，无法及时偿还到期债务。一些资不抵债企业的破产倒闭，使银行直接面临坏账损失。由于产能过剩行业债务规模大，总负债接近9万亿元，如发生大范围的债务清偿危机，会给金融稳定带来较大负面影响。

　　自2016年以来，钢铁、煤炭等产能过剩行业的债务违约事件频发，呈现出数量众多、增长较快的特点。其中，部分事件所涉金额还相当庞大且债权人也较多，成为影响当地金融、经济健康发展的一大风险隐患。特别值得注意的是，由于产能过剩行业融资中的担保行为较多，如大中型企业互保、小型企业联保、上下游企业担保、集团公司内部隐性互保等，交错复杂的担保关系网使债务风险的传染性显著加大，极易引发债务违约的“多米诺骨牌效应”。另外，在陷入经营危机、濒临破产的民营企业中，还出现了不少企业主逃债的现象，更是加剧了市场恐慌、扰乱了金融秩序。

　　可见，当前产能过剩行业的债务风险问题较为突出，在某些行业和部分地区，债务风险已呈现出高度集聚的状态。如对此处置不当，不仅会导致产能过剩行业债务违约的大规模爆发，还会波及金融机构及其他众多行业，甚至可能发生区域性、系统性的金融风险。这不能不引起我们的高度重视与警惕。

　　尽管产能去过程中相关行业债务违约的增加有其客观必然性，但从近期我国产能过剩行业债务风险上升、违约事件频发的成因看，除了客观规律性因素外，也有不少现行政策方面的原因。

　　一是去产能方式不当。近两年来，各地去产能的力度较大，不少地方政府制定了去产能的约束性指标并层层下达落实。某些地区还对目标层层加码，出现了去产能过度化的趋势，加剧了产能过剩行业的债务风险。在具体执行中，一些基层政府将去产能简单理解为压缩产量、减少产能，过于偏重“量”上的压减；有时为完成规定指标，过多采用了行政指令方式，甚至脱离实际不加区分地实行“一刀切”。这导致不少经营状况尚可的企业尤其是中小民营企业被“误伤”，导致债务风险骤升。

　　二是银行信贷过度紧缩。为配合去产能，各商业银行全面收紧了对产能过剩行业的信贷政策，大幅压缩授信额度、严格控制贷款发放，一些银行还实行了停贷和抽贷。钢铁、煤炭、水泥等主要产能过剩行业的贷款已连续两年负增长，资金链普遍吃紧。不少企业为缓解资金短缺，转而通过发债、民间借贷等途径融资，进一步推高了融资成本和债务风险，并导致整个资金链条更显脆弱。

　　三是政府弱化刚性兑付。近一段时期，政府为确保去产能的成效，对企业债务违约的容忍度上升，更倾向于利用市场化手段予以处置，对债务违约的救助责任趋于弱化。由此，债务风险更加高度集中于产能过剩行业，出现了“债务风险上升—获得贷款难度增加—寻求其他途径融资—推高融资成本—债务风险进一步加大”的恶性循环。

　　为此，有必要对现行相关政策加以适当优化调整，避免产能过剩行业债务风险被不当扩大：首先，去产能的方式应更加科学合理。不能单纯从数量上评价与考核去产能的成效，要更精准地识别去产能对象、防止盲目扩大去产能范围；还要充分考虑地方对去产能的实际承受力，采取循序渐进的推进方式，避免因力度过大导致部分地区压力和风险在短期内过度集聚。其次，信贷政策需更好体现有扶有控、区别对待，不能简单“一刀切”。对于已经完全失去清偿能力的“僵尸企业”应坚决停贷以避免风险进一步扩大，而对于骨干企业、有发展潜力的企业，仍应满足其合理的融资需求。可研究通过一定的激励机制鼓励和引导商业银行践行绿色信贷标准，为产能过剩企业技术改造、设备更新提供更有针对性的信贷支持。再次，适当加强政府在债务处置中的财政责任。考虑到相关市场机制尚不够成熟等因素，在当前产能过剩行业债务处置问题上，各级政府不宜过度“甩包袱”交给市场解决。适当运用财政资金为不良债务买单，有助于稳定市场情绪、减轻企业与金融机构的风险压力。

　　对于通过破产途径清偿的债务，重点是将债务损失的不良影响降至最低限度，相应的对策措施为：第一，在法院为产能过剩行业专门设立破产处置绿色通道，借鉴日本经验建立过剩设备交易市场，尽可能减少破产清算企业资产处置中的税费及其他制度性交易成本，促进抵债资产顺利、公允处置；第二，地方政府设立“僵尸企业”债务清理专项基金，对于资不抵债差额巨大、影响本地金融稳定的破产企业，对其债权人给予一定的补贴以减少经济损失；第三，充分落实并研究适当放宽金融机构坏账损失税前扣除的政策，减轻坏账对金融机构的冲击。

　　对于兼并重组后债权人发生转移的债务，最主要的是增强重组后企业的债务偿还能力，为此：要鼓励和支持资金实力雄厚、债务率较低的企业实施并购，并给予其财税、土地等方面的政策优惠与支持；引导商业银行在风险可控条件下为兼并重组企业提供并购贷款，缓解兼并重组的融资难问题，进一步放宽对并购贷款的限制；成立债权人委员会，由债权份额较大且有较强协调能力的银行作为委员会主席单位，统筹协商处理债务相关问题；综合采用债转股、分期偿付、财政补贴、发行优先股、产业基金等方式提高企业重组后的债务偿付能力。

　　对于由原企业继续承担偿付责任的债务，关键是建立合理的债务风险分担机制。首先，就企业自身而言，在改善经营的基础上要优化融资结构、加强债务管理，制定合理的偿债计划。对于面临短期资金困难但长期发展前景较好的企业，可与债权人、股东在平等协商基础上实行债转股。其次，从商业银行角度看，可采取贷款展期、分期偿还、调整还款计划、减免部分贷款等多种手段，适当缓解企业的短期偿债压力；积极创新信贷方式，如对于应收账款较多但回收困难的企业，可提供应收账款质押贷款等；用好核销政策，加快产能过剩行业不良贷款核销进度；在风险可控前提下，还可通过贷款证券化途径分散金融风险。再次，对于各级地方政府，应支持银行向资产管理公司打包转让不良贷款，使银行风险适当向外释放；要牵头建立健全产能过剩企业、商业银行、资产管理公司等债务相关方的沟通协调机制，及时处理和化解由债务引发的各种矛盾；同时，还要严厉打击故意逃废债务的行为。最后，在中央层面，需进一步完善针对产能过剩行业的债务风险监测，促进发改委、财税、金融、工信、行业协会等部门的信息共享，提高预警的及时性和准确性；对债务风险集中、地方财力较弱的省区给予必要的财政专项转移支付，帮助地方渡过难关。